Vísun nemanda varanlega úr grunnskóla
Þann 20. júlí 2018 var kveðinn upp í mennta- og menningarmálaráðuneyti svofellur
ÚRSKURÐUR
í máli MMR17090159.
I. Kæruefnið
Mennta- og menningarmálaráðuneyti barst með tölvupósti, þann 14. september 2017, stjórnsýslukæra A og B f.h. ólögráða barns þeirra, C, nemanda sem stundaði nám í skóla D í sveitarfélagi E en á lögheimili í sveitarfélagi F. Kærð er sú ákvörðun skólastjóra skólans að vísa nemandanum varanlega úr skóla, dags. 29. ágúst 2017. Telja kærendur að við málsmeðferð og töku þeirrar ákvörðunar hafi ákvæða stjórnsýslulaga ekki verið gætt. Skilja má erindi kæranda með þeim hætti að krafist sé viðurkenningar þess efnis að ákvörðun skólastjórans hafi ekki verið í samræmi við stjórnsýslulög og grunnskólalög auk reglugerða sem settar hafa verið með stoð í þeim lögum.
Með bréfi ráðuneytisins til sveitarfélagsins E, dags. 17. október 2017, var óskað eftir afstöðu sveitarfélagsins til stjórnsýslukærunnar og fyrirliggjandi gagna. Svar sveitarfélagsins barst 3. nóvember 2017. Ekki voru gerðar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun og þá málsmeðferð sem viðhöfð var í aðdraganda hennar. Með tölvupósti, dags. 23. nóvember 2017, var óskað eftir afstöðu skólastjóra skólans til tiltekinna atriða er varða stjórnsýslukæruna. Svar barst 5. desember 2017. Skilja má svör sveitarfélagsins og skólastjóra skólans með þeim hætti að krafist sé að viðurkennt verði að stjórnvaldsákvörðunin og sú málsmeðferð, sem leiddi til hennar, hafi verið lögmæt.
II. Málsatvik og málsástæður
Þegar hin kærða ákvörðun var tekin var nemandinn á […] aldursári. Hann hafði nýlega hafið nám [á efsta stigi] í skóla D í sveitarfélagi E þar sem hann hafði einnig sótt nám síðustu tvö ár á undan þrátt fyrir að eiga lögheimili í sveitarfélagi F. Í málinu liggur fyrir að af hálfu skólayfirvalda í sveitarfélagi E hafði ekki verið gerð athugasemd við það að nemandinn væri við nám í skólanum þrátt fyrir að ekki hafi enn verið samið um skólavist fyrir nemandann í samræmi við 5. mgr. 5. gr. laga um grunnskóla, nr. 91/2008. Sveitarfélagið áleit að úr því yrði bætt.
Að sögn skólastjóra skóla D gerðist nemandinn í tvígang uppvís af þjófnaði á vorönn 2017. Í fyrra skiptið var hann sagður hafa stolið […] af skólasystur sinni en í síðari skiptið gaf hann og seldi vörur innan skólans sem hann hafði, ásamt félaga, stolið í nærliggjandi verslun. Með stjórnsýslukæru kæranda er gerð grein fyrir að nemandinn fullyrði að fyrra brotið sé ranglega upp á hann borið en hann hafi aðeins fundið […] þar sem […] lá á glámbekk.
Þann 23. ágúst 2017 tók nemandinn mynd af greiðslukorti skólasystkini síns og notaði kortaupplýsingarnar, sem þar komu fram, til að versla […] fyrir [tiltekna upphæð]. Í kjölfar þessa brots var nemandinn ásamt föður sínum boðaður á fund skólastjóra, sem fór fram 28. ágúst 2017. Þar var þeim gerð grein fyrir að frekari brot mundu leiða til brottvísunar nemandans úr skóla D.
Þann 29. ágúst sl. handlék nemandinn hníf í návist skólabróður síns. Í stjórnsýslukæru kæranda er greint frá að hann hafi aðeins tekið hnífinn upp, sýnt hann og stungið honum aftur í vasa sinn. Þar segir einnig að hnífur hafi ekki verið ólöglegur hvað blaðlengd varðar. Í bréfi skólastjóra skólans, 29. ágúst 2017, þar sem tilkynnt var um brottvísun frá skóla segir skólastjórinn nemandann hafa ógnað skólasystkini sínu með hníf.
Ákvörðun um brottrekstur var tekin 29. ágúst 2017. Foreldrum kæranda var tilkynnt um ákvörðunina með bréfi sama dag. Afrit af ákvörðuninni var send skóladeild sveitarfélagsins E, Fræðslusviði sveitarfélagsins F og Barnavernd sveitarfélagsins F.
Samkvæmt upplýsingum frá sveitarfélagi F hafði faðir kæranda samband við svið sveitarfélagsins F sem sér um menntamál 5. september sl. og hófust þá viðræður um skólavist fyrir kæranda. Var kæranda úthlutuð skólavist í skóla G 18. september 2017.
III. Lagagrundvöllur
Um skóla D gilda lög um grunnskóla, nr. 91/2008. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna er rekstur almennra grunnskóla á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar er sveitarfélögum skylt að sjá til þess að skólaskyld börn skv. 3. gr., sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu njóti skólavistar eftir því sem kveðið er á um með lögunum. Í 5. mgr. sömu greinar er að finna heimild fyrir lögheimilissveitarfélag til að semja við annað sveitarfélag um að veita barni skólavist og hefur þá viðtökusveitarfélag sömu skyldur gagnvart skólavist þess barns og ef það ætti lögheimili þar.
Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laganna er skólastjóri forstöðumaður grunnskóla, stjórnar honum, veitir faglega forystu og ber ábyrgð á starfi skólans gagnvart sveitarstjórn. Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. bera nemendur ábyrgð á eigin námi og framkomu sinni og samskiptum með hliðsjón af aldri og þroska. Nemendum ber að fara eftir skólareglum, sbr. 2. mgr. 14. gr. laganna. Ef hegðun nemanda reynist verulega áfátt ber kennara að leita orsaka og reyna að ráða bót á. Verði ekki breyting til batnaðar skal kennari leita aðstoðar skólastjóra og sérfróðra ráðgjafa skólans sem leita leiða til úrbóta, eftir atvikum að teknu tilliti til hlutverks barnaverndaryfirvalda, sbr. 3. mgr. 14. gr. laganna. Á meðan mál er óútkljáð getur skólastjóri vísað nemanda úr skóla um stundarsakir eða ótímabundið, sbr. 4. mgr. 14. gr. laganna. Um slíka ákvörðun gilda ákvæði stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Á grundvelli 14. gr. og 30. gr. grunnskólalaga hefur verið sett reglugerð um ábyrgð og skyldur aðila í grunnskólum, nr. 1040/2011. Í 11. gr. reglugerðarinnar er fjallað um ef misbrestur verður á hegðun nemanda. Þar segir að nýta skuli til fullnustu allar þær leiðir sem skólinn hefur tiltækar til þess að leita lausna og bót á hegðun nemanda. Í 13. gr. er fjallað um að ef starfsfólk skóla metur háttsemi nemanda leiða af sér hættu fyrir samnemendur og/eða starfsfólk skóla ber starfsfólki skylda til að bregðast tafarlaust við. Skulu þau viðbrögð vera í samræmi við meðalhóf. Brottvísun úr skóla telst stjórnvaldsákvörðun, sbr. það sem fram kemur í 2. mgr. 14. gr. reglugerðarinnar. Heimilt er að víkja nemanda ótímabundið úr skóla, ef allt um þrýtur og brot nemanda alvarleg, t.d. ef hann veldur öðrum skaða eða eignatjóni, sbr. 4. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar. Þó er óheimilt að víkja nemanda að fullu úr skóla nema honum hafi verið tryggt annað kennsluúrræði, sbr. 15. gr. reglugerðarinnar.
Með stjórnsýslulögum er kveðið á um almennar reglur sem stjórnvöldum ber að fylgja við töku stjórnvaldsákvarðanna, sbr. III. kafli laganna.
Samkvæmt 47. gr. grunnskólalaga eru ákvarðanir um réttindi og skyldur nemenda, sem teknar eru á grundvelli laganna, kæranlegar til ráðherra.
IV. Rökstuðningur niðurstöðu
Hin kærða ákvörðun var tekin af skólastjóra skóla D á grundvelli grunnskólalaga, sbr. 14. gr. laganna. Ákvörðunin var því réttilega kærð til mennta- og menningarmálaráðuneytis, sbr. 47. gr. laganna. Ákvörðunin var tekin 29. ágúst 2017 og var kærð til ráðuneytisins 14. september og barst því innan kærufrests, sbr. 27. gr. stjórnsýslulaga.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hóf nemandinn nám í skóla D haustið 2017 án þess að athugasemdir hefðu verið gerðar við námsvist hans af hálfu sveitarfélagsins E. Jafnvel þó ekki hafi legið fyrir samningur um skólavist hans milli lögheimilissveitarfélags og sveitarfélagsins E þegar ákvörðun um brottvísun var tekin verður litið svo á að sveitarfélag E hafi tekið á sig þær skyldur er 5. mgr. 5. gr. grunnskólalaga mælir fyrir um með því að gera engar athugasemdir við skólavist nemandans þegar skólaárið hófst. Af því leiðir að sveitarfélag E bar ábyrgð í samræmi við 5. gr. laganna, sbr. 5. mgr. 5. gr. laganna. Sveitarfélaginu var því skylt að sjá til þess að nemandinn nyti skólavistar eftir því sem kveðið er á um í grunnskólalögum og reglugerðum, sem settar eru með stoð í þeim lögum.
Fyrir liggur að hegðun nemandans var áfátt. Hafi það verið mat skólastjóra að ekki hafi orðið breyting til batnaðar á hegðun nemanda, þrátt fyrir að skólastjóri hafi viðhaft þá skyldu sem mælt er fyrir um í 1. málsl. 3. mgr. 14. gr. grunnskólalaga, hefði verið rétt af skólastjóra að leita úrbóta, eftir atvikum að teknu tilliti til hlutverks barnaverndaryfirvalda, sbr. 3. mgr. 14. gr. grunnskólalaga. Þá kemur til álita hvort skólastjóranum hafi verið heimilt að vísa nemandanum úr skóla um stundarsakir eða ótímabundið meðan mál hans var enn óútkljáð. Undir þeim kringumstæðum hvílir skylda á skólanefnd sveitarfélagsins að tryggja nemandanum viðeigandi kennsluúrræði innan hæfilegs tíma, sbr. 4. mgr. 14. gr. grunnskólalaga. Í máli þessu liggur fyrir að sveitarfélag E tryggði nemandanum ekki annað kennsluúrræði, þrátt fyrir skyldur sínar samkvæmt 5. gr. grunnskólalaga. Að mati ráðuneytisins braut sveitarfélagið gegn ákvæðum grunnskólalaga með þessum hætti.
Að mati ráðuneytisins er framangreint í beinu samhengi við inntak meðalhófsreglunnar, sem er að stjórnvald skuli aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Þess skal gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Meðalhófsregla stjórnsýslulaga hefur þrjá efnisþætti. Í fyrsta lagi verður efni íþyngjandi ákvörðunar að vera til þess fallið að þjóna lögmætu markmiði sem að er stefnt. Í öðru lagi að ef fleiri úrræða er völ sem þjónað geta því markmiði, sem að er stefnt, skuli velja það úrræði sem vægast er. Íþyngjandi ákvörðun skal þannig aðeins taka ef ekki er val um vægara úrræði sem þjónað getur markmiðinu. Í þriðja lagi verður að gæta hófs við beitingu þess úrræðis sem valið er og má því ekki ganga lengra en nauðsyn ber til. Í máli þessu var nemandinn ólögráða barn að lögum þegar þau atvik, sem síðar leiddu til brottvísunar, áttu sér stað og ákvörðun um brottvísun. Skiptir sú staðreynd máli í ljósi þess að hagsmunir barna vega þungt, sbr. t.d. 3. gr. barnasáttmálans, sem mælir fyrir um að stjórnvöld skuli við ráðstafanir í málum barna setja það sem barni er fyrir bestu í forgang. Þá er réttur barna til menntunar einnig stjórnarskrárvarinn, sbr. 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944. Í máli þessu liggur fyrir að tekin var ákvörðun um að vísa nemandum varanlega úr skóla án þess að honum hafi verið tryggð önnur viðeigandi kennsluúrræði af hálfu sveitarfélagsins. Að mati ráðuneytisins var umrædd ákvörðun í andstöðu við þann þátt meðalhófsreglunnar að stefnt var að lögmætu markmiði.
ÚRSKURÐARORÐ
Ákvörðun skólastjóra skóla D um að vísa nemanda varanlega úr skóla, dags. 29. ágúst 2017, er felld úr gildi.